第十二章　公文立卷工作

　　第一节　归档文件整理工作概述

　　一、什么是归档文件整理工作《办法》第三十八条规定:"公文办理完毕后,应当根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定,及时整理（立卷）、归档.”

　　这一规定同以前的《办法》相比,是将立卷二字加上了括号,这就是说,对我国沿用多年的公文整理方法"立卷”将进行改革.2000年12月6日,国家档案局颁布了《归档文件整理规则》（中华人民共和国行业标准DA/T22-2000） （以下简称《规则》） 《规则》指出,归档文件整理是指"将归档文件以件为单位进行装订、分类、排列、编号、编目、装盒,使之有序化的过程.”《规则》还规定了归档文件整理的原则要求和方法步骤,它的适用范围是各级机关、团体和其他社会组织.

　　《规则》是国家档案局颁布实施的新时期档案工作标准化文件,是对传统档案工作的一项重要改革,同时,也对文书处理部门和承办部门的公文整理（立卷）和归档工作提出了新的要求.各级机关、团体和其他社会组织的文书处理部门和承办部门都应当在《规则》的指导下,按照新的文件整理方法,对其在职能活动中形成的、办理完毕、应作为文书档案保存的各种纸质文件材料进行整理（立卷）和归档.

　　从上世纪五十年代开始,我国各级机关、社会组织的文书部门整理与保存文件的重要方法是"立卷”.它是将已经办理完毕的,具有一定查考利用价值的文件材料,按照它们在形成过程中的联系和一定的规律组成案卷.将"案卷”作为文书档案的基本保管单位,这已经形成了我国传统的文书档案的整理方法.而《规则》则以"简化整理、深化检索”为宗旨,对传统的立卷方法进行了重大改革,取消"案卷”,推行"文件级”整理,免除了繁琐、复杂的组卷过程,大幅度简化了整理工作中的手工操作,为归档文件整理手段的创新创造了良好的条件.

　　二、归档文件整理工作的意义机关对应归档的文件按照《规则》提出的"遵循文件的形成规律,保持文件之间的有机联系,区分不同价值,便于保管和利用”的原则,进行整理,这对于机关公文处理工作和档案工作都具有重要意义,主要有以下几个方面:

　　1.归档文件整理能够保持文件之间的有机联系,便于文件的查找利用.在机关的日常工作中,文件总是一份一份地形成的.应当说,每一份文件既是独立的,有它特定的使命和作用,这是文件的个性方面；同时,我们也要看到,在进行同一项工作,或者处理同一个问题的过程中所形成的许多份文件,它们之间必然具有一定的内在联系,这就是文件的共性方面.比如,建设一项工程、处理一次事故或召开一次会议,都要形成一系列的有密切联系的文件材料.将这些文件以"件”为单位进行装订,分类、排列（按事由结合时间、重要程度等排列）编号、编目与装盒,使之有序化.也就是将具有查考利用价值的全部文件材料按照它们之间的相互联系齐全、完整地加以整理和保存,这样才便于对文件的查找利用.

　　文件材料如果不经过整理,那必然是一种杂乱无章、乱堆乱放,无规律可循的无序状态,查找起来就非常困难.常常是找到一些材料,又不甚完整.例如找到了请示,又不见批复；找到了问函,又不见复函；找到了一份会议文件,会议的其他重要文件不知在哪里,等等.这样,就得多花一些研究考证的工夫,有时甚至考证不清.其结果就必然会影响工作的顺利进行,更谈不上提高机关工作效率了.

　　2.归档文件整理可以维护文件的完整与安全,也便于文件的保管.《规则》规定归档文件整理以"件”为单位,这同传统的立卷方法将文件材料按其形成规律和保存价值组成"案卷”相比,其整理过程是大为简化了.但是以"件”为单位,并不是说任其零散堆放的自然状态,而是以"件”为单位进行整理,其整理原则和质量要求同过去立卷一样,是非常严格的.如在质量方面要求归档文件齐全完整,已破损的文件应予修整,字迹模糊或易褪变的应予复制.以"件”为单位进行装订,规定正本与定稿为一件,来文与复文可为一件,这就保持了文件之间的有机联系,然后进行分类、排列、编号、编目、装盒,使每一份文件材料都有一个固定的位置,防止了文件材料的散失.同时,以"件”为单位查阅利用,可以有效地控制文件,防止文件失密.因此,对归档文件进行整理是维护文件的完整与安全和保管文件的重要措施.

　　3.归档文件整理为档案工作奠定了基础.机关文书处理部门将已经办理完毕的文件进行整理（立卷）才能最后完成公文处理工作,整理好的文件向机关档案室移交以后,文件就从发挥现行效用转入到备作查考作用.也就是说,从现行的公文运转处理阶段转入到档案管理阶段.

　　文件的整理（立卷）,是机关的公文处理工作与档案工作的交接环节,它既是公文处理工作的最后一道程序,又是档案工作的起点.所以人们把它称之为文书工作与档案工作的"结合部”.

　　文件材料以归档为界,归档之前是文件,归档以后是档案.通过对文件进行整理（立卷）,机关各部门每年都要形成相当数量的归档文件,这些归档文件就是机关档案室档案的来源,其中那些属于永久保存的归档文件,经过若干年为本机关查考利用后,还需要向有关档案馆移交,为社会提供利用.

　　由此可见,归档文件整理（立卷）的质量如何,对档案工作具有极大的影响,或者说,直接影响到档案室、档案馆的工作质量,如归档的文件是否齐全完整,按"件”装订和分类,排列等是否符合要求,保管期限的划分是否恰当.所以说,文书处理部门做好归档文件的整理（立卷）工作,就是为档案工作打下了良好的基础.

　　第二节　归档文件整理（立卷）工作的组织

　　归档文件整理（立卷）工作是一项业务性、技术性较强同时又比较细致的工作,尽管《规则》取消了"案卷”的概念,简化了复杂的立卷过程,也不需要拟写案卷标题和编制案卷目录了,但由于机关的归档文件整理（立卷）工作涉及到机关的各个部门,为了做好这项工作,应当按照《规则》的要求,很好地进行组织.归档文件整理工作的组织主要有建立和健全文书部门整理（立卷）制度,正确选择立卷环节和明确公文整理（立卷）的范围等方面.分述于下:

　　一、建立和健全文书部门整理（立卷）制度文书部门立卷制度,是指由机关的承办和处理公文的部门负责进行立卷的制度.具体地说,是指由机关的文书部门或者业务部门的专职或兼职的文书工作人员负责进行文件材料的整理（立卷）工作.

　　实行文书部门立卷制度,是与机关档案室整理（立卷）相对而言的.如前所述,公文的整理（立卷）是机关公文处理工作与档案工作的结合部,这项工作介于公文处理工作与档案工作之间,到底由谁来做更为合理呢?实践证明,由机关的文书部门负责整理（立卷）,是公文处理工作与档案工作实行科学分工、相互协作的重要标志,也是一项切实可行、行之有效的合理制度.

　　1.文书部门立卷制度的确立与推行.新中国成立以来,确立和推行文书部门立卷制度,是经历了一段曲折发展过程的.

　　建国初期,这项工作在大多数机关,还是由承办人将单份文件随办完随归档,然后由档案室负责立卷.由于档案工作人员不熟悉机关各个部门、单位的业务,以及收文处理过程的具体情况,很难掌握文件之间的来龙去脉与相互之间的联系.因此,立卷的质量很难保证.同时,由于整个机关各个部门、单位的文件,都集中在档案室立卷,文件数量很多,而档案室人手有限,往往造成积压,加上往来借阅频繁,使机关公文处理部门和档案室都感到工作很不方便.

　　从1953年开始,中央机关逐步开始试行由文书部门负责立卷的制度.1954年12月,中共中央办公厅召开了党的第一次全国档案工作会议,讨论通过了《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》.《暂行条例》第十七条规定:"机关内各单位办理（或领导人亲办）完毕的文书材料,均应汇交本单位文书处理工作部门或文书处理工作人员立卷保存.”这就明确指出了公文立卷工作是机关文书部门的一项任务.党中央于1955年1月17日批准了这一《暂行条例》,刘少奇同志在主持讨论时说,这是第一次改革,今后还要继续改革.中央批示,这个条例原则上也适用于军队和政府机关.从此,由文书部门负责立卷就从制度上确定下来.1955年开始,在党的机关和政府系统的中央一级机关试行.但就当时全国大多数机关来看,仍然是采取单份文件"随办随归”.或者是办完之后堆积起来到一定时间将成堆的文件移送档案室清理立卷.于是造成许多机关积存了大量的零散文件,使档案室的工作陷于被动.这种状况,与我国50年代大规模经济建设开始以后,各项工作对档案工作的要求不相适应.有鉴于此,1956年4月16日国务院作出《关于加强国家档案工作的决定》,《决定》指出,应"全面推行文书处理部门立卷,以建立统一的归档制度.”

　　1957年,《档案工作》杂志曾专门就立卷问题组织过讨论.经过实践检验,大多数同志都认为文书部门立卷是科学的.国家档案局对这次讨论作了总结.随着文书部门立卷制度的全面推行,通过实际工作的体会,认识基本得到统一,逐步形成了一个统一的、固定的工作制度.从此,这项制度在党的机关和政府机关全面实行,促进了文书工作与档案工作的密切协作与健康发展.

　　但是,这样一项好的工作制度,以及由于实行这一制度而出现的文书工作和档案工作的正常秩序,被林彪、"四人帮”制造的十年动乱所破坏.许多机关比较普遍地重新形成大量的积存零散文件,甚至已经整理立卷的档案也遭到了严重破坏,使许多档案文件损坏散失,给档案工作造成了一场空前的灾难.

　　粉碎"四人帮”以后,各地大力进行整顿、恢复与健全文书部门立卷制度.在1979年8月召开的全国档案工作会议上以及同年12月召开的中央机关文书立卷归档工作和档案室工作交流会上,中央办公厅主管档案工作的负责人和国家档案局的负责同志,在讲话中都强调要坚决把文书部门立卷归档制度尽快恢复和健全起来,要求尚未恢复这一制度的单位,在1980年尽可能恢复起来.1981年2月27日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》规定:"公文办理完毕后,承办人员应当根据公文立卷的要求把公文原稿和有关材料整理好,送交文书部门或者主管人员清理立卷.”1993年11月11日国务院办公厅修订发布的《国家行政机关公文处理办法》又明确规定:"公文办完后,应根据《中华人民共和国档案法》和有关规定,及时将公文定稿、正本和有关材料整理立卷.电报随同文件一起立卷.”同时指出:"案卷应当确定保管期限,按照有关规定定期向档案部门移交,个人不得保存应归档的公文.”2000年8月24日国务院发布的《办法》又重申了这一规定,指出:"公文办理完毕后,应当根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定,及时整理（立卷）、归档”.

　　以上,从文书部门立

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