第一章 统计法基础理论

第一节统计法概述

一、统计与统计法

(一)统计的含义和特点。

统计是一种调查研究活动，或者说是一种认识活动。一般而言，统计有三种涵义：从事统计这种调查研究活动的工作，叫统计工作。进行统计这种调查研究活动的结果，表现为各种统计资料。研究如何进行统计这种调查研究活动的科学，就是统计学。

特点：1、从方法、工具的角度看，统计具有综合性和广泛性的特点;2、从统计的结果看，具有综合度量、比较的功能。

(二)政府统计的特点。

政府统计承担着对国民经济和社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统计咨询意见，实行统计监督的重要职能。综合考察我国的统计工作和国外的政府统计情况，政府统计有以下几个特点：

(1)设立专门机构搜集国情国力信息，保证国家管理的需要。

(2)赋予政府统计机构以特殊权力，区别于其他调查。

(3)大型统计调查需要大量的人力、财力，只有国家才能组织。

(4)政府统计机构搜集的各种信息必须服务于社会。

(三)政府统计与统计法。

政府统计活动必须依法而行，主要是基于以下原因：1、政府统计活动的顺利进行有赖于法律保障;2、政府统计活动应当受到法律约束。

二、统计法的概念和特点。

(一)统计法的概念。

统计法是调整统计部门在管理统计工作、进行统计活动中与其他相关方面发生的社会关系的行为规范的总称。它是由国家制定的关于统计活动的行为准则。

(二)统计法调整的主要社会关系

我国现行统计法主要调整以下几种社会关系：

(1)管理者和被管理者之间的关系。统计行政管理机关在管理统计活动过程中与其他单位、个人之间形成的关系，即为管理者与被管理者之间的关系。

(2)政府统计机构内部关系，即政府统计机构上下级之间及政府统计机构与其工作人员之间，受层级管理体制决定的领导与服从关系。

(3)调查者与被调查者之间的关系。调查者在调查活动中可依法要求被调查者提供一定的统计资料，被调查应当依法向调查者报送。在这个过程中形成的关系即为调查者与被调查者之间的关系。

(4)统计资料使用中形成的各种关系。

(三)统计法的特点。

统计法作为规范统计活动的法律规范，与其他类别的法律规范相比，具有以下两个特点：

(1)统计法的调整对象具有特殊性和复杂性。

统计法调整对象的特殊性是与其他部门法相比而言的，这也是统计法所以区别于其他部门法的根本所在。

(2)规范内容具有专业性。

统计法的专业性是指统计法体系中包含着大量关于统计工作的技术性规范：调查制度、统计指标、统计标准等，这些规范由有关机构以办法、规定等形式发布实施，是统计法体系的重要组成部分。

三、统计法的效力

(一)所谓统计法的效力，即指统计法律规范在什么领域、什么时间和对谁有效的问题。也就是统计法在时间上、空间上和对人的效力问题。

1、时间上的效力。

时间上的效力主要包括何时生效、何时失效和对规范发布前的行为是否有效问题;

2、空间上的效力。

空间上的效力指统计法发生约束力的空间范围;

3、对人的效力。

统计法对人的效力是指统计法对之发生的约束力的人的范围。

四、统计法的作用

统计法的作用可归纳为以下两点：有效地、科学地组织统计工作，推进统计工作的现代化进程;保障统计资料的准确性、及时性和全面性。

(1)有效地、科学地组织统计工作，推进统计工作现代化进程。统计法的这一作用具体体现在以下几个方面：

首先，统计法确定了国家建立集中统一的统计系统，实行统一领导、分级负责的统计管理体制;确定了各级统计机构及企业事业组织统计机构的设置及人员配置;以法律的形式为统计工作的现代化从体制上、组织上作出了保证。

其次，统计法为统计标准的科学化提供了法律依据。根据统计法的有关规定，国家制定统一的统计标准，国家统计标准由国家统计局制定，或者由国家统计局和国务院标准化管理部门共同制定。这样就保证了统计调查中采用的指标涵义、计算方法、分类目录、调查表式和统计编码等方面的标准化。为提高统计数据的统一性和可比性创造了条件。

第三，为统计计算和传输手段的现代化提供了保障。统计法明确规定，国家有计划地加强统计计算和数据传输技术的现代化建设。

第四，为建设一支具备现代化统计专业知识的队伍提出了明确要求。

(2)规范国家机关、社会团体、各种经济组织以及公民在统计活动中的行为，保障统计资料的准确性、及时性和全面性。

为了保证统计数据的准确性、及时性和全面性，统计法从以下几个方面作出了规范：

首先，明确要求统计调查对象要依法申报统计资料。所谓依法申报统计资料是指一切统计调查对象都必须依法如实、按时向统计机构、统计人员提供统计资料。

其次，明确要求统计机构、统计人员要准确及时完成统计工作任务，保证数据质量。

第三，赋予统计机构、统计人员一定的职权，以保证统计资料的提供能够准确、及时和全面。

第四，明确要求统计人员应当坚持实事求是，恪守职业道德，具备执行统计任务所需要的专业知识。

第二节 统计法律关系

一、统计法律关系的概念和特征

(一)概念：统计法律关系是统计法律规范在调整人们的行为的过程中所形成的一种特殊的社会关系，即统计法上的权利与义务关系。

(二)统计法律关系的特征。

统计法律关系具有如下特征：

(1)统计法律关系的双方主体地位具有不平等性

统计法律关系主体地位的不平等性是指在多数情况下，行使统计行政权的统计部门处于主导地位。这一特点主要体现为：①统计法律关系的产生、变更和消灭大多取决于统计部门的单方行为，一般不以协商一致为前提。②为了保证统计法律关系的实现，统计部门可以依法对相对人采取强制性措施，而相对人则无权采取此类措施。

(2)统计法律关系的内容往往与统计行政职权有着直接关系

统计法律关系往往是由于实施统计管理行为而引起，其内容往往与统计行政职权有直接关系。因此，统计法律关系在内容上有两个特点：①统计法律关系中的权利义务内容具有双重性，统计部门的职权与职责密不可分，从一个角度看是权利，从另一个角度看是义务。因此，统计部门不能自由处分或放弃此类权利。②统计法律关系的内容往往具有国家先定性。即当事人的权利和义务由国家法律和法规预先确定，统计部门与相对人不能依自己的意志自由设定或选择。

(3)统计法律关系具有广泛性和综合性

统计法律关系主要发生在国家对国民经济社会发展情况的统计活动过程中。统计活动的广泛性和综合性决定了统计法律关系的广泛性综合性。

(4)在统计法律关系争议的解决方式上，统计部门有处理争议的裁决权。如通过行政复议解决统计主管部门与公民、法人、其他组织及其他国家机关之间发生的行政争议。

二、统计法律关系的要素

(一)主体：统计法律关系主体，即参加统计法律关系，依法享有权利和承担义务的个人或组织。享有权利的一方称为权利人，承担义务的一方称为义务人。在统计法律关系中，能够成为统计法律关系主体的包括国家机关、社会团体、企业事业组织、个体工商户及公民个人。

(二)内容：统计法律关系的内容是指在同一统计法律关系中，各方主体所实际享有权利和承担义务的总和。

任何一种法律关系都是靠主体权利的行使和义务的履行来实现的，权利和义务构成法律关系的具体内容。对于权利，可以从三个方面来理解：一是享有权利的法律关系主体，在法律规定的范围内，可以为一定的行为和不为一定的行为。二是在法律规定的范围内，可以要求负有义务的对方为一定行为或不为一定的行为。三是享有权利的法律关系主体，因他人的作为或不作为使自己的权利无法实现时，有权用国家强制力加以保护。

所谓义务，是指法律关系主体一方依法应为一定行为或不为一定行为的必要性。对于义务，也可以从三个方面来理解。一是负有义务的主体，必须为一定行为或不为一定的行为。二是义务主体的义务并不是没有限制的，其只在法律规定的范围内为一定行为。三是义务主体的义务一般应自觉履行，否则，就要依法承担相应的责任。

(三)客体：是统计法律关系主体的权利和义务指向的对象。统计法律关系的客体包括统计行为和统计资料。

三、统计法律关系产生、变更和消灭

(一)统计法律关系的产生：统计法律关系的产生是指统计部门与相对人之间依法实际形成权利和义务关系。

(二)统计法律关系的变更：统计法律关系的变更是指具体的统计法律关系自产生后至消灭前，其一方主体或部分权利义务内容发生变化的法律后果。统计法律关系的变更不同于消灭：首先，它只限于当事人一方变更，如果双方当事人均变更，则构成原法律关系的消灭;其次，它只限于原有法律关系部分权利义务的变更。

(三)统计法律关系的消灭：统计法律关系的消灭是指原当事人之间的权利义务关系完全消灭或不存在。统计法律关系消灭，通常有三类法律事实所引起：一是因当事人一方或双方主体资格的消灭，二是统计部门依法撤销原设权行为引起法律关系的消灭;三是因义务方履行义务而消灭。

(四)导致统计法律关系产生、变更和消灭的原因是法律事实。所谓法律事实，是指依法能够导致法律关系产生、变更和消灭的事实现象。它又分为两类：即事件和行为。事件是指不以当事人的意志为转移，并能引起统计法律关系产行、变更和消灭的客观事实。行为是指法律规范所规定的，依当事人的意愿而作出的能引起法律关系产生、变更和消灭的行为。作为统计法律事实的行为分两类：一是合法行为，即包括了统计法律所禁止的行为。另一类是违法行为，即违反统计法规定的行为，包括作出了统计法律所禁止的行为和不履行统计法律所要求的行为两类。

第三节 统计法律体系

一、统计法律体系的基本框架

统计法律体系的框架共分四个层次，即统计法律、统计行政法规、地方性统计法规和统计行政规章。

(一)统计法律：即指由全国人民代表大会常委会制定的关于统计方面的行为规范。

统计法律具有以下两个特点：

(1)统计法律所规定的内容是统计工作中一些根本性的问题。包括统计管理体制，统计机构和统计人员的设置、职责、统计调查项目管理、统计资料公布等。

(2)统计法律在统计法体系中具有最高的法律效力，是制定统计行政法规、地方统计法规、统计规章的依据，统计行政法规、地方统计法规及统计规章都不得与统计法律相抵触。

(二)统计行政法规：由国务院制定，其法律效力低于法律、高于地方统计法规和统计规章。统计行政法规不得与宪法、法律相抵触，其立法目的在于保证统计法律的实施。

(三)地方统计法规：是由有地方立法权的地方人民代表大会及其常委会制定和发布的、并于本地方实施的统计行为规范。

地方性法规有下述三个特点：

(1)地方性统计法规的效力具有地域性，其适用范围仅限于本行政区域或在特定的范围内有效;

(2)地方性统计法规是效力等级较低的统计法规，它既不能与统计法律相抵触，也不能与统计行政法规相抵触。

(3)地方性统计法规的内容具有补充性。地方性统计法规的立法宗旨，对《统计法》及其实施细则中仅作了原则性规定的有关内容，结合本地区的实际情况，进行补充和完善。

(四)统计行政规章：是指国务院各部门和各省、自治区、直辖市人民政府及较大的市人民政府所制定的有关统计的规范性文件。统计行政规章分为两类：一是地方统计行政规章，即各省、自治区、直辖市人民政府及较大的市人民政府所制定的统计行政规章;二是部门统计行政规章，即由国务院各部门制定的统计行政规章。

二、统计法律体系的主要内容

我国统计法律体系的内容，主要包括以下六个方面

(1)统计基本法

统计基本法应当就涉及统计工作各主要方面的内容作出规定。现行的统计基本法-《中华人民共和国统计法》规范的主要内容包括：统计法宗旨、统计管理体制、统计调查制度和方法、统计机构和统计人员的设置、统计资料的管理及统计违法行为和法律责任。

(2)关于普查方面的法律规范

关于普查方面的法律规范主要有两种形式：一是在《统计法》及其施实细则中的原则规定："统计调查应当以周期性普查为基础，ײ "重大的国情国力普查，需要动员各方面力量进行的，由国务院和地方各级人民政府统一领导，组织统计机构和有关部门共同实施。ײ一是在组织实施每次、每种普查之前，由国务院发布具体的普查实施方案。如国务院发布的第五次人口普查方案等。

(3)关于统计调查方面的法律规范

《统计法》和《统计法实施细则》均在统计调查计划和统计制度一章中对统计调查制度、调查方法体系、统计标准作出了明确规定。此外，《关于统计报表管理的暂行规定》、《部门统计调查项目管理暂行办法》等，进一步对统计报表的管理、部门统计调查项目的管理原则、要求、审批及备案程序、法定标识和有效期等作了具体规定。

(4)关于统计资料管理方面的法律规范

关于统计资料管理，统计法及统计法实施细则分别在第三章就统计资料的管理公布作出了规定。此外，国务院办公厅转发国家统计局的《统计资料保密管理办法》、《国务院办公厅关于加强对国家重大经济信息发布管理的通知》等对统计数据的保密和发布等也作出了具体规定。

(5)关于统计行政执法程序方面的法律规范

关于行政执法程序方面的立法，目前我国虽无统一的立法，但《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等对于行政机关依法执法、依法定程序执法规定了明确的要求。此外，国家统计局为进一步规范统计执法为，严格执法程序，还颁布了以下几个规章：《统计法规检查暂行规定》、《统计违法案件通告制度》、《统计违法案件查处工作暂行规定》等，对于检查机构、检查人员、查处违法案件的范围和分工、查处违法案件的程序，包括立案调查、处理、结案的程序以及对违法案件的通告等做了具体规定。

(6)其他专项统计法规

包括关于统计信息工程建设、关于民间及涉外社会调查活动的管理、关于统计人员管理方面的法律规范、关于统计经费管理等方面的法律规范。

第四节 我国统计法制发展的基本情况

(一) 中华人民共和国成立之前的统计法制发展情况

(二) 新中国的统计法制发展概况

党的十一届三中全会以来，统计工作逐步得到恢复，在恢复中不断发展，在改革中不断前进。法制在社会生活中的地位逐步得到确认，统计法制建设也走上了健康发展的道路。特别是党的十五大将"依法治国，建设社会主义法治国家"，确立为治理国家的基本方略以后，统计工作真正走上了依法统计的路子。统计法制建设在统计立法、执行及普法宣传教育方面都有了很大的发展。

(1)统计立法工作

统计立法是指享有立法权的国家机关依照法定的权限和程序制定具有普遍约束力的统计法律规范的行为。统计立法工作包括中央立法和地方立法两个层次。

A、中央立法工作。

1983年12月8日第六届全国人民代表大会常委会第三次会议审议通过了《中华人民共和国统计法》，并于1984年1月1日起施行。1996年5月15日八届全国人大常委会第十九次会议审议通过了《关于修改(中华人民共和国统计法)的决定》，对《统计法》进行了重大修改。修改后的《统计法》就统计的基本职能和任务、统计机构和统计人员的职权、统计调查、统计资料、民间统计调查管理等方面作出了许多新的规定。

为贯彻落实《统计法》所确立的各项制度，1987年1月19日国务院批准了国家统计局起草的《统计法实施细则》，于2月15日由国家统计局发布施行。该《实施细则》于2000年6月2日经国务院批准，由国家统计局于2000年6月25日发布实施。另外，国家统计局还先后颁布了一系列的统计行政规章，如，1988年颁布的《统计法规检查暂行规定》、《统计检查特派员委派办法》、《统计违法案件通告制度》;1991年颁布的《统计违法案件查处工作暂行规定》：1999年颁布的《国家统计调查管理办法》、《涉外社会调查活动管理暂行规定》、《部门统计调查项目管理暂行办法》;1995年国家统计局联合国家工商行政管理局颁发的《统计信息咨询服务管理暂行规定》等。此外，铁道部、公安部、卫生部等部委根据本系统统计工作的实际情况，也制定了本部门的统计规章。

B、地方立法工作。

截止到1999年底，全国31个省、区、市已先后颁布了地方统计法规及政府统计规章。地方统计法规和规章的颁布和实施，完善了统计法律体系。

我国的统计法律体系基本形成了统计法律、统计行政法规、地方性法规和统计规章等齐全配套，各层次的规范彼此协调，不相互抵触的有机体系;各项统计法律制度所规范的内容基本上覆盖了统计工作中发生的各方面的社会关系，既包括了统计法律关系参加者的实体权利和义务，也包括了有关程序方面的规范要求。

(2)统计执法工作

自1983年《统计法》颁布以来，统计执法工作也逐步开展起来。《统计违法案件查处工作暂行规定》、《统计法规检查工作暂行规定》等规范性文件的颁布实施，规范了执法工作程序，使执法工作在实体法和程序法方面做到了有法可依，为统计执法工作的规范化奠定了基础。各级统计部门在执法工作实践中逐步建立和形成了比较健全的统计执法工作制度、案件查处制度及执法责任制度等，这些制度包括检查制度。通过这些执法检查，维护了统计工作秩序，保障了统计数据质量，树立了统计法的权威。

(3)统计法制宣传工作

为了做好统计法制宣传教育工作，国家统计局根据中共中央、国务院转发的《中共中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育第二个五年规划》及《中共中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育第三个五年规划》的精神，分别制定了统计法制宣传教育"二五"规划和"三五规划"，要求各省、区、市积极采取各种有效措施，广泛开展统计普法宣传活动。充分利用各种新闻媒体开展统计普法宣传活动，使一切有接受教育能力的公民都能了解统计法。针对县、处级以上管统计、用统计的领导干部，尤其是各级统计机构的领导干部，通过讲座、报告会、座谈会的形式进行统计法的宣传教育。对各级统计法制工作人员，采取培训班、研讨班等形式组织他们进行系统的统计法律、法规知识的学习。对一般的统计人员，则把普法教育与统计人员岗位培训结合起来。

通过宣传教育，提高了广大公民的统计法制观念和统计法律意识。进一步提高了全社会遵守统计法的自觉性，为依法统计创造了良好的社会环境。