第三章 统计的基本任务和管理体制

第一节统计的功能和基本任务

一、 统计的功能

(一)统计的功能概述

统计的功能主要有以下几个方面：

(1)统计的认识功能。

统计是人类着重从事物的数量方面进行调查研究的认识活动，是我们获取对客观事物数量方面认识的最基本途径。统计对客观事物数量方面的认识，指的是对总体的数量方面的认识，而不是个别事物的数量方面的认识。统计通过对同类大量现象的观察研究，排除偶然和次要因素的影响，以找出主要的、决定性因素作用的结果，从而得到关于事物本质特征或规律性的认识。

(2)统计的分析功能。

统计的分析功能，是指将统计方法用于分析研究过程，从而得出更全面、更具体、更深刻的认识，是进行定量分析的基本工具。

(3)统计的决策功能。

如果说统计的认识功能、分析功能是要从事物的总体数量方面揭示客观事物的特征和发展变化规律，即主要回答客观事物"是什么”和"为什么”的问题，那么，统计的决策功能便是解决为实现业已确定的目标如何抉择行动方案，即要回答"做什么”和"怎么做’’的问题。

(二)政府统计的功能。

1、政府统计具有以下功能：

(1)政府统计的信息功能。

该功能是指统计部门根据科学的统计指标体系和统计调查方法，系统地采集、处理、传递、存储和提供的大量以数据描述为基本特征的社会经济信息。信息功能，是政府统计最基本的功能，其他功能都是在此功能基础上衍生出来的，并且直接受其质量好坏的影响。

(2)政府统计的咨询功能。

该功能是指统计部门利用已经掌握的丰富的统计信息资源，运用科学的分析方法和先进的技术手段，深入开展分析和专题研究，为科学决策和管理提供各种可供选择的咨询建议和对策方案。咨询功能是信息功能的深化和发展。

(3)政府统计的监督功能。

该功能是指统计部门根据统计调查和统计分析，及时、准确地从总体上反映经济、社会和科技的运行状态，并对其实行全面、系统的定量检查、监测和预警，以促使国民经济按照客观规律的要求持续、健康、协调发展。监督功能依靠并建立在信息、咨询功能基础上，是对信息、咨询功能的进一步拓展，是政府统计功能的最高体现和升华。

2、正确认识政府统计三大功能的整体性。

政府统计的信息、咨询、监督三大功能，是相互作用、相辅相成的，共同构成了政府统计的整体功能。其中，信息功能是基础，是保证咨询和监督功能得以有效发挥的基本前提。咨询功能，是信息功能的延续和深化。监督功能，是在信息、咨询功能基础上进一步拓展，是通过信息反馈来评判、检验决策方案是否科学、可行，并及时对决策执行过程中出现的偏差提出矫正意见。监督功能的强化，又必然要对信息与咨询功能提出更高的要求，从而进一步促进信息与咨询功能的优化。可见，政府统计的信息、咨询、监督功能，是一个有机整体。它们彼此依存，相互联系，彼此制约，相互促进。只有发挥其整体效应，才能够充分体现和发挥统计工作在现代国家管理中的重要地位和作用。

我国政府统计功能的沿革。

二、统计的基本任务

《统计法》第二规定："统计的基本任务是对国民经济和社会发展情况进行统计调查，提供统计资料和统计咨询意见，实行统计监督”。这是《统计法》对我国政府统计基本任务的法律规定。

(1)对国民经济和社会发展情况进行统计调查和统计分析是我国政府统计工作第一项法定的基本任务。

(2)各级统计机构提供统计资料和统计咨询意见是我国政府统计工作第二项法定的基本任务。

(3)各级统计机构对国民经济和社会的运行状态实行统计监督是我国政府统计工作第三项法定的基本任务。

关于统计监督的形式，主要有三种。一是各级统计部门定期编制的宏观经济监督和预警统计报告，以及在此基础上编制的国民经济和社会发展的年度报告，以全面、系统地监测、分析国民经济和社会发展的态势，揭示其发展过程中的问题和规律。二是不定期的对社会经济生活中的"热点”、"难点”问题的分析研究报告，进而通过统计的监测和预警作用，监督和准确分析、判断宏观调控措施的综合效应和单项效应，以保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、健康、快速发展。三是自80年代以来，统计部门建立起来的宏观经济监测和预警制度，用一整套统计指标监测国民经济运行状况。当经济"过热”或"过冷”时，及时向政府发出警报，并提出可供操作的宏观调控建议。

作为统计监督标准的客观规律主要有：社会再生产规律、价值规律、货币运行规律、按劳分配规律、国民经济按比例协调发展规律、人口再生产和物质再生产的规律等。统计监督的具体标准可以归纳为：第一，党和国家的方针政策。党和国家的方针政策是在正确认识客观规律的基础上制定的，因而在统计监督实践中就应以此为标淮，检查党和国家的方针政策在各地区、各部门、各单位的贯彻落实情况。第二，国民经济和社会发展计划。国民经济和社会发展计划是根据客观规律和党和国家的方针政策制定的，因而可以作为统计监督的标准，检查监督整个国家以及各地区、各部门、各单位的计划完成情况，分析和揭示计划执行过程中的问题。第三，各地区、各部门的责任目标。责任目标从严格意义上讲，也是根据客观规律、根据党和国家的方针政策、根据国民经济和社会发展计划的要求制定的，因而统计监督也可以以此为标准。监督检查目标管理责制中责任目标的完成情况。

第二节 统计管理体制

一、 统计管理体制概述

(一)统计管理体制概念：

统计管理体制，亦指对统计体制的狭义理解，是指国家组织管理政府统计工作的体系和制度，表现为国家对政府统计组织与管理结构中各层次、各部分之间隶属关系、职责范围、管理方式等一系列问题的制度化和法律化的规定。统计管理体制是统计工作一项带有根本意义的基础性制度，它决定着一个国家统计资源的投入方式、统计活动的产出质量以及统计工作的总体效益，从根本上决定着整个国家统计工作建设和发展水平。

(二)统计管理体制分类(统计管理体制的基本类型)：

综观世界各国统计管理体制，虽然差异很大。但仍可以从以下两个基本角度进行观察和分类：

(1)从横向观察中央政府各部门之间的统计功能分工，可分为集中型统计体制和分散型统计体制。

A、集中型统计体制，是指国家设有专门的统计领导机关，如国家统计局或中央统计局，负责统一领导，协调全国的统计工作，并主管重大的国情国力统计调查;国家统计局或中央统计局领导的(通常有两种领导形式：行政和业务两方面都领导的垂直领导形式和只是在业务上进行指导的领导形式)政府综合统计系统负责完成统计的信息、咨询、监督三项基本功能。

B、分散型统计体制，是指国家不设立专门的统计领导机关，各种统计调查分别由政府各业务主管部门的统计机构组织实施;国家另设统计协调机关，如国家统计协调委员会、统计方法委员会等，负责全国统计政策、制度、方法、标准的协调管理;统计的信息、咨询、监督功能分散到政府各业务主管部门的统计机构去实现。

集中型统计管理体制的优缺点：

集中型的优点在于：可以最大限度地避免重复调查，节约调查经费，减少统计调查对象的负担;由独立于各主管部门的统计机构负责统计工作，较易做到客观、公正，能有效地避免主管部门的行政干扰：易于建立统一的统计指标体系和统计标准体系，强化全国统计工作的综合协调性;将统计的信息、咨询、监督三种功能集中于政府综合统计系统，有利于该系统掌握丰富的统计资料，熟悉各项指标的口径范围、计算方法、资料来源和数字质量，能够对资料进行必要的调整和科学估算，对资料进行深入开发和系统分析，为国家实施宏观调控政策和有关部门与单位进行科学决策提供优质报务。

集中型的缺点在于：由国家统计局或中央统计局主管全国统计工作，容易忽视其他方面对统计信息的需求，不利于调动全社会办统计的积极性;政府综合统计机构在一定程度上脱离经济、社会与科技管理的实际，对各个领域的具体情况和存在问题了解不全、不深、不具体，影响统计调查与分析的深度以及咨询服务的针对性。此外，集中型的统计体制还要维持一个相当庞大的政府综合统计系统，人员众多，统计调查成本高。

分散型统计管理体制的优缺点：

分散型统计管理体制的优点在于：有利于各部门针对自身业务特点管理需要，使统计工作与业务主管工作紧密结合，满足社会对统计信息的特定需求：主管部门认为必要的统计调查可以及时调查，对客观情况的变化反应及时;可以充分利用有关业务主管部门的行政记录资料，减少重复调查，减轻工作量。

分散型统计体制的缺点在于：容易数出多门、口径不一、重复遗漏，需要着力协调。

(2)从纵向观察中央政府与地方政府的统计关系，可分为三种：高度集中、垂直领导型;统一领导、分级管理型;彼此独立、相互协作型。

高度集中、垂直领导型，其特点是从中央到地方各级统计机构，不论在业务上还是在行政上都实行垂直领导，地方统计机构按中央统计机构统一制定的计划来搜集和上报统计资料，同时系统整理反映本地区经济社会发展状况的资料，提供给地方政府领导，并定期发表。

统一领导、分级管理型，其特点是中央统计执行机构在对地方各级统计执行机构在业务上实行统一领导，统一下达统计调查任务，实行统一分类标准、计算方法和上报期限;地方统计执行机构同时又是地方政府的组成部分，在行政上受地方政府领导，在保证完成中央统计任务的同时，执行地方政府交给的各项任务，满足地方政府对统计信息的所有需要。这种统计体制的优点在于不仅能集中利用人力，财力和物资技术条件，相对节约统计经费，还能把中央和地方办统计的积极性结合起来，较充分地开发和利用统计资料，同时为中央和地方政府搞好服务。它的主要缺点是抗行政干扰的能力差，在逐级综合汇总统计数据过程中，统计信息的真实性容易受到地方利益的某些不利影响。

彼此独立、相互协作型。其特点是中央统计机构在中央政府的领导下按照全国的需要，制定统一的统计调查计划和调查方案，通过设立在地区的派出机构搜集统计资料;地方统计机构完全根据地方政府工作的需要制定统计工作计划，组织必要的统计调查;中央和地方统计执行机构在组织上是互相独立的，在工作上是有条件地进行协作的;地方统计机构可以根据"协议”为中央统计机构完成一定的统计调查任务，或从中央统计机构得到某些有府的统计资料。

二、我国的统计管理体制

(一)我国现行统计管理体制的主要内容。

根据《统计法》第四条的规定，我国实行了统一领导、分级负责的统计管理体制，建立了由政府综合统计系统和部门统计系统组成的集中统一的政府统计系统。其中，政府综合统计系统由各级政府统计机构组成，县以上地方各级人民政府设立独立的统计机构;国家统计局还在全国各省(区、市)和部分市、县，建立了城市社会经济调查队、农村社会经济调查队和企业调查队，总编制为19900余人，实行垂直领导、统一管理。部门统计系统，包括国务院和地方各级人民政府的各部门根据统计任务需要设立的统计机构，或在有关机构设置的统计人员。现行的"统一领导、分级负责”的统计管理体制主要由以下三个方面组成：

(1)业务管理和协调方面。国家统计局依法负责组织和领导协调全国统计和国民经济核算工作。国家统计局直属的城市社会经济调查队、农村社会经济调查队和企业调查队的统计业务由国家统计局垂直领导。县级以上地方各级人民政府统计机构，负责组织领导和协调本行政区域内的统计工作，受同级人民政府和上级政府统计机构的双重领导，在统计业务上以上级政府统计机构的领导为主。国务院和地方各级人民政府各部门的统计机构或统计负责人，在统计业务上受国家统计局或者同级地方人民政府统计机构的指导。

(2)人事管理方面。县以上地方各级政府统计局正、副局长，由同级地方党委和政府管理，上级政府统计局协助管理。城市社会经济调查队、农村社会经济调查队和企业调查队的编制和干部，由国家统计局统一管理，分级负责。省级城市、农村以及企业调查队的正、副队长，由国家统计局管理，同级政府统计机构协助管理，同级地方党委监督管理。部门统计系统的编制和干部由部门自行管理;

(3)经费管理方面。县以上各级人民政府统计机构的统计事业费、国家统计事业编制的经费，由中央财政拨付，国家统计局统一管理。地方各级人民政府统计机构的行政经费由地方财政拨付，基本建设投资由地方政府安排。城市、农村和企业三支调查队的各项经费由国家统计局拨付并统一管理。部门统计系统的各项经费由部门自行管理。

(二)从理论和实践上，分析我国统计工作实行统一领导、分级负责的管理体制的必要性。

《统计法》规定，我圆统计工作实行统一领导、分级负责的管理体制，这是统计工作科学性、统一性的要求，也是我国几十年来统计工作实践经验的总结。

统计工作之所以要实行统一领导，是因为：(1)统计部门要对大量的社会、经济、科技现象进行调查，把成干上万个单位的活动情况全面地搜集、汇总起来，必须有统一的计划和步骤，统一的制度和方法。如果各地方、各部门、各单位的统计制度和核算方法彼此不一，各搞一套，就不可能综合出有价值的统计资料。(2)为了从组织上、制度上防止虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料等违法行为的发生，防止地方个别领导非法干预统计调查和统计资料的上报，切实保障统计机构和统计人员独立行使统计调查权、报告权和监督权，也要求对统计工作实行统一领导。

统计工作之所以要实行分级负责，是因为：(1)我国统计工作，不仅要满足党中央和国务院的决策初管理的需要，还要满足地方各级党政领导管理经济的需要，这就要求各级统计部门还要接受当地党委和政府的领导，完成地方统计调查任务。(2)统计工作需要大量的经费和其他工作条件，在当前的财政体制下，国家不可能全部包下来，需要各级财政的支持，多渠道解决经费等条件。(3)我国幅员辽阔，各地经济发展很不平衡，开展统计工作的环境、条件不同，对统计工作的需求也不一样，各地统计工作不可能也不必要完全由国家统计局作出统一安排。

(三)我国现行管理体制的主要弊端

现行的"统一领导、分级负责”的统计管理体制，虽然是比较适合我国国情的一种选择，但在实际应用过程中还是存在很多弊端：一是统计工作的独立性差，抵御来自地方政府的对于统计调查和统计数据的干扰能力弱，统计信息的可靠性和时效任受到威胁。二是政府统计系统纵向管理不顺，中央和地方统计任务不分、职责不清、整体效益低下，不利于全面推行抽样调查。三是政府综合统计与部门统计之间横向关系不顺，多头向下、重复调查、报表多乱、数出多门的现象较为严重。一方面，国家统计局不能够有效利用各业务部门的行政记录。另一方面;中央各部委依法统计思想不强，不能够主动及时地向国家统计局报送和交换有关部门统计资料和行政记录。这种重复交叉的双轨制统计组织体系，既造成报表多乱、数出多门，又带来了人力，物力、财力的巨大浪费。

三、国外统计管理体制的特点及借鉴意义

美国――横向分散型与纵向分级负责的统计体制。

日本――横向分散型与纵向集中型的统计体制。

法国――横向分散式与纵向垂直集中的统计体制。

德国――横向集中型与纵向分级负责的统计体制。

澳大利亚――横向集中型与纵向垂直型统计体制。

印度尼西亚――横向高度集中与纵向垂直统一的统计体制。